Am Ende geht es nur um eine einzige Stimme. Mit 19 zu 35 Stimmen, und damit eben denkbar knapp an der erforderlichen Zweidrittelmehrheit vorbei, stimmt der Senat am zweiten Mai gegen die Amtsenthebung des Präsidenten. Der ungeliebte Amtsinhaber darf seine Präsidentschaft fortsetzen. Das Repräsentantenhaus hatte das Verfahren im Frühjahr mit einer überwältigenden Mehrheit von 126 zu 47 Stimmen eröffnet. Getrieben vom unbedingten Willen, sich des politischen Einzelgängers im Weißen Haus, dem man ohnehin jede Fähigkeit zur Kompromissfindung absprach, zu entledigen, fand sich die Mehrheit der Republikanischen Partei zu diesem außergewöhnlichen Schritt bereit. Der eigentlich auf einem republikanischen Ticket gewählte Präsident hatte sich im Laufe seiner Amtszeit mit politischen Alleingängen und wilden Vetos von der Mehrheit seiner Partei derartig entfremdet, dass nun offenbar eine Mehrheit bereit war, ihn seines Amtes zu entheben.

Nein, es geht hier nicht um Donald Trump. Jedenfalls zunächst nicht. Was wie eine Wunschvorstellung des Frühjahres 2018 klingt, ist in Wirklichkeit der reale Ablauf des Amtsenthebungsverfahrens gegen Andrew Johnson, den siebzehnten Präsidenten der Vereinigten Staaten. Im Frühling jähren sich die Eröffnung und das knappe Scheitern des Verfahrens nun zum 150. Mal: ein guter Anlass, um auch angesichts der hartnäckigen Gerüchte um den aktuellen US-Präsidenten einen genaueren Blick auf dieses kuriose Verfahren und seine Geschichte zu werfen.

 

Anhörung während des Impeachmentverfahrens gegen Andrew Johnson im Senat 1868

 

Das sogenannte Impeachment ist zumindest formal ein juristisches Verfahren zur Entmachtung des Präsidenten der Vereinigten Staaten. Als politisches Kontroll- und Abwahlrecht, wie es etwa das konstruktive Misstrauensvotum in der Bundesrepublik oder die schlichte Abwahl des Ministerpräsidenten in anderen parlamentarischen Systemen ist, war dieses Verfahren ursprünglich nicht gedacht. Festgelegt wurde es im zweiten Artikel der Verfassung der Vereinigten Staaten von 1789, der recht allgemein feststellt, dass der Präsident, der Vizepräsident und alle Staatsbediensteten der USA aus ihrem Amt entfernt werden können, sollten sie des Verrats, der Bestechung oder anderer schwerer Verbrechen und Fehlverhaltens (high crimes and misdemeanors) für schuldig befunden werden. Dass sich in dem schwammigen Wort Fehlverhalten ein großer Interpretationsspielraum finden lässt, erschließt sich auch dem juristischen Laien. Das Impeachment bildet einen letzten Ausweg, um die juristische Ahndung krimineller und staatsgefährdender Aktivitäten des ansonsten unabsetzbaren Präsidenten zu ermöglichen.

Im konkreten Ablauf des Verfahrens jedoch sind politische und juristische Aspekte eng miteinander verwoben. Denn Anklage und Schuldspruch sind nicht Sache von Staatsanwaltschaft und höchstem Gericht, sondern werden durch die beiden Kammern des Kongresses übernommen. Es obliegt dem Repräsentantenhaus, über die von einem seiner Mitglieder vorgebrachten Vorwürfe, die sogenannten Articles of Impeachment, zu befinden. Mit einer einfachen Mehrheit kann das Verfahren dann eröffnet werden. Der Senat wiederum fungiert im Anschluss als richterliche Instanz und kann mit Zweidrittelmehrheit eine Schuld des Präsidenten feststellen. Dabei ist auch der Rahmen der Impeachmentverhandlung im Senat dem eines Gerichtsverfahrens angepasst: Beide Seiten müssen sich zu den Vorwürfen erklären und können Zeugen zur Befragung vorladen. Der Beschuldigte darf sich von einem Anwalt vertreten lassen und hat alle Rechte, die einem Angeklagten in jedem anderen juristischen Verfahren auch zuständen. Den Vorsitz führt der oberste Richter der USA, der Vorsitzende des Supreme Court.

Es kann als einer der großen Zufälle der US-Geschichte angesehen werden, dass Andrew Johnson überhaupt jemals ins Amt des Präsidenten gelangte. Gewählt wurde er 1864 inmitten des Bürgerkriegs als neuer Vizepräsident des republikanischen Amtsinhabers Abraham Lincoln. Die skeptischen, aber noch unionstreuen Wähler im oberen Süden betrachteten Lincolns republikanische Partei und ihre Pläne zur Abschaffung der Sklaverei äußerst reserviert, waren gleichzeitig jedoch nicht bereit, ob dieser Skepsis die Union zu verlassen und sie im Bunde mit den Konföderierten zu bekämpfen. Um diesen zögernden Unionisten seine Wahl schmackhaft zu machen, hatte Lincoln seinen bisherigen Vizepräsidenten, den gemäßigten Republikaner Hannibal Hamlin aus Maine fallen gelassen und Johnson auf sein Ticket geholt. Dieser erfüllte seine Aufgabe mit Bravour: Als unionstreuer Militärgouverneur Tennessees konnte er die Sorgen der nicht-republikanischen Nordstaatler ansprechen, ohne von diesen als unglaubwürdig abgetan zu werden. Lincolns klare Wiederwahl zum Präsidenten und Johnsons Erstwahl zum Vizepräsidenten gilt heute als entscheidende Bekräftigung der unerbittlichen nordstaatlichen Haltung im Bürgerkrieg und als Signal der Wähler, diesen um jeden Preis siegreich zu Ende zu führen. Politisch war Johnson eigentlich in der demokratischen Partei beheimatet, die sich allerdings in der Wahl von 1860 in eine Nord- und eine Südhälfte aufgespalten hatte. Seinen Dienst unter der republikanischen Regierung Lincolns verstand Johnson als Dienst an der von ihm so geschätzten Einheit der Union. Mit den sklavereifeindlichen Zielen der Republikaner, insbesondere ihres radikalen Flügels im Kongress, konnte er sich nicht identifizieren.

Nach der dramatischen Ermordung Lincolns im Ford’s Theater am 14. April 1865 fand sich Johnson nun plötzlich im Amt des Präsidenten wieder und mit der gigantischen Aufgabe konfrontiert, einen Plan zum Umgang mit den besiegten Südstaaten vorzulegen. In diesem zähen Ringen um den richtigen Weg zur Reintegration und um den gewünschten Umgang mit der nun befreiten afroamerikanischen Bevölkerung, als Reconstruction bekannt, kristallisierten sich in Präsident Johnson auf der einen und der radikalen Mehrheit der republikanischen Kongressmitglieder auf der anderen Seite schnell zwei sich unerbittlich und zunehmend feindlich gegenüberstehende Pole heraus. Während Johnson, in dieser Position ganz Südstaatler, eine schnelle und vollständige Wiederaufnahme der Südstaaten in die Union und ein Fortbestehen der ungleichen sozialen Verhältnisse bevorzugte, forderten insbesondere die radikalen Republikaner im Kongress ein längeres und kritischeres Verfahren zur Reintegration der Südstaaten und vor allem die Etablierung vollständiger Bürgerrechte für die zuvor versklavten Afroamerikaner.

 

Das Impeachment committee (zweiter von links sitzend Thaddeus Stevens)

 

Nach Jahren der gegenseitigen Blockade hatten die Republikaner im März 1868 genug und eröffneten, wie eingangs bereits beschrieben, mit einer klaren Mehrheit von 126 zu 47 Stimmen das Amtsenthebungsverfahren. Ein politisches Erdbeben nahm seinen Lauf. Da ein solches Verfahren gegen einen Präsidenten bis dahin noch nie angestrengt worden war, war die Aufregung in Washington groß. Auch der Ausgang des Verfahrens schien kaum vorhersehbar zu sein. Würden sich die Senatoren ihren Kollegen im Repräsentantenhaus anschließen? Welche Rolle würden politische und juristische Argumente spielen? Diese Fragen waren im Frühjahr 1868 noch ungeklärt. Zudem war zwar eindeutig, dass die Republikaner die notwendige Mehrheit aufbringen könnten – Im Senat hatten sie eigentlich eine übergroße Mehrheit –, wie viele der republikanischen Senatoren jedoch wirklich den Amtsenthebungswünschen der Radikalen folgen würden, war gänzlich ungewiss. Konkreter Anlass der Anklage war die Entlassung und Neubesetzung einiger Regierungsmitglieder ohne die dafür notwendige Absegnung durch den Senat. Die juristische Stichhaltigkeit der Vorwürfe spielte im nun angestrengten Senatsverfahren allerdings nur vordergründig eine Rolle, zu klar war die politische Intention. Geführt vom Anführer der Radikalen im Repräsentantenhaus, Thaddeus Stevens, trug das sogenannte impeachment committee leidenschaftlich die Punkte der Anklage vor. Verteidigt wurde Johnson durch eine Gruppe demokratischer Kongressabgeordneter. Den Vorsitz über das Verfahren führte der oberste Richter Salmon P. Chase, auch er ein langjähriger republikanischer Politiker.

Als das Verfahren nach kurzer, leidenschaftlicher Debatte schließlich am zweiten Mai scheiterte, war klar, dass sich einige republikanische Senatoren auf die Seite Johnsons geschlagen hatten. Hierfür sollten sie von den Radikalen bitter bestraft werden: kein Einziger der sieben Abtrünnigen wurde jemals wieder in ein öffentliches Amt gewählt. Als Hauptgrund ihrer Verweigerung darf gelten, dass sie die anstehende Nachfolgeregelung der Präsidentschaft ablehnten. Denn kurioserweise wäre im Falle der Abwahl Johnsons der als radikal bekannte Senatsvorsitzende Benjamin Wade Präsident geworden, da Johnson, ja selbst einst nur als Vizepräsident gewählt und ins Präsidentenamt aufgerückt, keinen eigenen Vizepräsidenten hatte. Das politische Kalkül der Entscheidung überwog hier erneut klar die juristische Abwägung von Schuld und Unschuld.

Doch nicht nur in Johnsons Impeachment, auch im Verfahren gegen Bill Clinton 1998/99, bis heute das einzige andere jemals eröffnete Verfahren gegen einen Präsidenten, spielten politische Vorbehalte eine deutlich größere Rolle als die aus formalen Gründen vorgeschobenen juristischen Anklagepunkte. So wie Johnsons ständiges Opponieren gegen die Versuche des Kongresses, eine Reconstruction der Südstaaten nach radikaler republikanischer Art durchzuführen, letztlich zur Eröffnung des Verfahrens führte, so war es in Clintons Fall sicherlich nicht der Vorwurf der Falschaussage unter Eid – wir erinnern uns: „I did not have sexual relations with that woman!“ – sondern die politisch nutzbare moralische Empörung über das Verhalten des Präsidenten, welche den Weg zum Impeachmentverfahren ebnete. Dieses endete dann im Frühjahr 1999 mit einem knappen Freispruch des Präsidenten. Johnson und Clinton sind zwar bis heute die einzigen Präsidenten, gegen die jemals ein Amtsenthebungsverfahren eröffnet wurde, der Ruf nach Impeachment jedoch ist in der Geschichte der amerikanischen Präsidenten bis heute oftmals, teils leiser, teils lauter, zu hören gewesen. Geradezu ohrenbetäubend wurde er im Spätsommer 1974, als die immer weiter um sich greifenden Enthüllungen des Watergate-Skandals das Fehlverhalten Präsident Nixons so offensichtlich machten, dass dieser jede politische Unterstützung im Kongress verlor und sich ob der sicherscheinenden Amtsenthebung qua Impeachment zum freiwilligen Amtsverzicht entschloss, bevor ein Verfahren eröffnet werden konnte.

 

Senatsbesucherkarten während des Impeachmentverfahrens gegen Bill Clinton 1999

 

Die Seltenheit der Verfahren rührt zum einen von dem bereits beschriebenen, zumindest formal juristischen Charakter des Verfahrens. Es ist explizit nicht als politisches Amtsenthebungsverfahren vorgesehen, was zumindest manche Abgeordnete entgegen allen politischen Kalküls von einer Zustimmung abhalten mag. Zudem gilt es zu bedenken, dass eine politische Kurskorrektur jenseits eines reinen Personalwechsels von dem Verfahren ja auch kaum zu erwarten ist, da im Anschluss kein neuer Präsident gewählt wird, sondern der mit dem Präsidenten zuvor gemeinsam gewählte Vizepräsident automatisch ins Amt des Präsidenten aufrückt. Politischen Erfolg versprach das Johnson-Impeachment auch nur, da Johnson eben kein gewählter Präsident war, sondern der südstaatenfreundliche Running Mate des ermordeten Abraham Lincoln. Zum anderen gilt es aus der Perspektive des Kongresses aber auch, abzuwägen, ob der kurzfristige politische Nutzen, den man aus einem etwaigen Verfahren ziehen könnte, es rechtfertigt, die bei zu häufiger Anwendung drohende Abnutzung und dauerhafte Instrumentalisierung des juristischen Verfahrens für politische Zwecke zu riskieren. Auch derart allgemeine, verfassungstheoretische Einwände waren schon 1868 aus den Reihen der konservativeren Republikaner zu hören.

Und hier geht es dann doch wieder um Donald Trump. Auch wenn viele Beobachter angesichts der aktuellen Entwicklungen in Washington, Trumps irrlichternden politischen Schwenks und insbesondere der Arbeit des Sonderermittlers Robert Mueller ein Impeachment für wahrscheinlich halten, kann ein Blick in die Geschichte des Amtsenthebungsverfahrens neue Sichtweisen eröffnen. Dass die Frage der juristischen Schuld nur bedingt relevant ist und immer mit politischen Machtinteressen verquickt wurde, lässt erahnen, dass selbst eine erfolgreiche Ermittlung Muellers, sollte sie nicht eine derart erdrückende Schuld Trumps wie dereinst Nixons feststellen, nur den Vorwand liefern kann, Trump seines Amtes zu entheben. Entscheidend wird in diesem Falle sein, welche politischen Vorteile sich die republikanischen Abgeordneten von einem Ende der Präsidentschaft Trumps und einem Präsidenten Mike Pence versprechen. Und obwohl die unvorhersehbaren politischen Wenden des Präsidenten oft genug auch seine eigene Partei im Kongress düpieren, erscheint es fraglich, dass sich genug Abtrünnige finden, um gemeinsam mit den Demokraten ein Impeachment durchzuführen. Die Angst vor der Reaktion der Wählerschaft, die innerparteiliche Zerstrittenheit sicherlich nicht goutieren wird, dürfte überwiegen.

Das Impeachment stellt nicht nur einen komplexen und teils kuriosen Teil des amerikanischen Verfassungsrechts dar. Als ungewöhnliche Verquickung politischer und juristischer Verfahren erlaubt es auch einen interessanten Einblick in die Konzeption der Gewaltenteilung und -Verschränkung, wie sie den Gründervätern der USA vorschwebte. Die explizite Beauftragung der Legislative mit der judikativen Pflicht der Rechtsprechung ist beispielsweise dem politischen System der BRD vollkommen fremd. Im Gegensatz zum US-amerikanischen System ist die parlamentarisch-politische Kontrolle des Regierungschefs hierzulande ausdrücklich eingefordert. Der Bundeskanzler wird vom Bundestag gewählt und ist diesem daher auch Rechenschaft schuldig. Die Abwahl aus rein politischen Motiven ist mit dem Instrument des konstruktiven Misstrauensvotums daher explizit möglich. Juristisches Fehlverhalten des Bundeskanzlers wird in Deutschland durch reguläre Gerichte geahndet. Sollte der Kanzler allerdings Mitglied des Bundestages sein, muss dieser ihm zuvor die Immunität entziehen.

Wie genau das politische Washington des Jahres 2018 das anstehende Jubiläum des Impeachmentverfahrens gegen Andrew Johnson zu begehen gedenkt, ist bisher nicht bekannt. Dass die aktuelle republikanische Mehrheit des Repräsentantenhauses jedoch den Mut aufbringen sollte, die eigene Mehrheit in beiden Kammern auch zu nutzen, um anhand der sich zuspitzenden Russlandaffäre um Präsident Trump sozusagen einer praktischen Form der Erinnerung Raum zu geben, erscheint jedoch aktuell eher unwahrscheinlich.